Glücksspielrecht und Spielhallenrecht: Beschluss des VG Düsseldorf zu Auflagen gegen Mehrfachbespielung
Einführung
Der Betrieb von Spielhallen unterliegt seit Jahren einer zunehmenden Regulierung – nicht nur aus Gründen des Jugend- und Spielerschutzes, sondern auch zur Prävention von Glücksspielsucht. Herzstück dieser Regulierung ist der Glücksspielstaatsvertrag 2021 (GlüStV 2021) sowie das nordrhein-westfälische Ausführungsgesetz (AG GlüStV NRW). Beide Normkomplexe räumen den Behörden weitreichende Befugnisse ein, um die ordnungsgemäße Betriebsführung einer Spielhalle sicherzustellen. Dazu gehören ausdrücklich auch nachträgliche Auflagen, die präventiv auf Gefahrenlagen reagieren sollen.
Eine solche Auflage – nämlich die Pflicht der Spielhallenaufsicht, sicherzustellen, dass kein Spieler mehr als ein Geldspielgerät gleichzeitig bespielt – war Gegenstand des aktuellen Beschlusses des VG Düsseldorf vom 20.11.2025 (16 L 3716/25). Die Entscheidung ist ein wichtiges Signal für Betreiber, Behörden und Berater im Glücksspielrecht.
Darum ging es: Behörde will Mehrfachbespielung verhindern – Betreiber wehrt sich
Die Betreiberin einer Spielhalle griff im Eilverfahren eine nachträgliche Auflage der Ordnungsbehörde an. Diese verpflichtete die Aufsichtspersonen, sicherzustellen, dass jeder Spieler nur ein einziges Geldspielgerät nutzt. Hintergrund waren behördliche Kontrollen in mehreren Spielhallen des Stadtgebiets, bei denen Mehrfachbespielungen festgestellt worden waren – ein Risiko, das nach Ansicht der Behörde unmittelbare Auswirkungen auf Spielerschutz und Suchtprävention hat.
Die Betreiberin argumentierte u.a.:
- § 6 Abs. 5 SpielV regele die Verhinderung von Mehrfachbespielung abschließend – und richte sich an den Geräteaufsteller, nicht an den Spielhallenbetreiber.
- Eine nachträgliche Auflage ohne konkrete Verstöße im eigenen Betrieb sei unverhältnismäßig.
- Die Formulierung sei unbestimmt und für das Aufsichtspersonal nicht eindeutig umsetzbar.
Das VG Düsseldorf wies den Eilantrag vollständig zurück.
Rechtliche Erwägungen: Weitreichende Ermessensspielräume der Behörde bestätigt
Behörde darf nachträgliche Auflagen rein präventiv erlassen
Das Gericht stellt klar: Für nachträgliche Auflagen sind keine konkreten Pflichtverstöße des betroffenen Betreibers erforderlich.
- 16 Abs. 2 Satz 5 AG GlüStV NRW und § 24 Abs. 2 Satz 3 GlüStV 2021 ermöglichen es ausdrücklich, Erlaubnisse jederzeit mit Auflagen zu versehen – auch ohne Anlass im Einzelfall. Die Behörde darf schlicht auf allgemeine Gefahrenlagen reagieren.
Keine Sperrwirkung durch § 6 Abs. 5 SpielV
Das Gericht stellt mit großer Deutlichkeit klar:
- § 6 Abs. 5 SpielV verpflichtet ausschließlich den Geräteaufsteller, nicht den Spielhallenbetreiber.
- Die landesrechtliche Spielhallenregulierung (AG GlüStV NRW) hat den früheren § 33i GewO vollständig ersetzt.
- Daher ist die Spielverordnung keine abschließende Regelung und hindert behördliche Auflagen nicht.
Damit steht fest: Auch wenn Aufsteller- und Betreiberfunktionen in einer Person zusammenfallen, bleibt die landesrechtliche Erlaubnisbehörde befugt, weitergehende Spielerschutzauflagen zu erlassen.
Mehrfachbespielung ist ein reales Risiko – und mit dem GlüStV unvereinbar
Das Gericht betont die erheblichen Spielerschutzprobleme der Mehrfachbespielung:
- Umgehung der Verlust- und Gewinnbegrenzungen des § 13 SpielV
- Ausschaltung gesetzlich vorgeschriebener Spielpausen
- Erhöhung der Suchtgefahr
Damit droht ein Betrieb, der Mehrfachbespielung nicht effektiv verhindert, die Versagungsgründe des § 24 Abs. 2 GlüStV 2021 zu erfüllen. Die Auflage dient somit unmittelbar der Sicherung der gesetzlichen Erlaubnisvoraussetzungen.
Auflage ist geeignet, erforderlich und verhältnismäßig
Das Gericht hält die Maßnahme für:
- geeignet, weil Aufsichtspersonal durch engmaschige Kontrolle Mehrfachnutzungen unterbinden kann,
- erforderlich, weil die Vorgaben des § 6 Abs. 5 SpielV allein nicht ausreichen (z.B. verzögerte Log-Out-Funktion),
- angemessen, da nur geringfügig in die Berufsausübungsfreiheit eingegriffen wird.
Formulierung „dafür Sorge zu tragen“ ist ausreichend bestimmt
Der Begriff sei zwar auslegungsbedürftig, aber durch Begründung und Kontext klar:
Ein Verstoß liegt erst vor, wenn die Aufsicht trotz erkennbarer Mehrfachbespielung nicht einschreitet.
Damit ist der Regelungsgehalt für geschulte Aufsichtspersonen eindeutig.
Praxisempfehlung: Was Spielhallenbetreiber jetzt tun sollten
Die Entscheidung verdeutlicht:
Behörden können auch ohne konkrete Verstöße weitreichende Auflagen zum Spielerschutz anordnen – und diese werden von den Gerichten bestätigt.
Betreiber sollten daher:
- interne Anweisungen zur Verhinderung der Mehrfachbespielung aktualisieren,
- das Aufsichtspersonal intensiv schulen,
- Kontrollprozesse dokumentieren (Kontrollgänge, Log-Out-Überprüfungen),
- technische und organisatorische Schwachstellen identifizieren und schließen.
Wichtig: Verstöße gegen entsprechende Auflagen können bußgeldbewehrt sein (§ 23 AG GlüStV NRW) und im schlimmsten Fall die gesamte Spielhallenerlaubnis gefährden.
Anwaltliche Unterstützung
Wenn Sie eine behördliche Auflage erhalten haben oder bereits im Streit mit der Erlaubnisbehörde stehen, sollten Sie frühzeitig spezialisierten Rechtsrat einholen. Als auf Verwaltungsrecht spezialisierte Kanzlei unterstützen Sie die Experten von AVANTCORE Rechtsanwälte in Stuttgart bei:
- der rechtlichen Bewertung von Auflagen,
- der Erstellung rechtssicherer Betriebs- und Kontrollkonzepte,
- Widerspruchs- und Klageverfahren,
- der strategischen Kommunikation mit der Aufsichtsbehörde.
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