Online-Glücksspiel: Zweifel an SCHUFA-Prüfung bringen Untersagung nicht zu Fall

Oberverwaltungsgericht des Landes Sachsen-Anhalt, Beschluss vom 21. Oktober 2026 – 3 M 61/26 Vorinstanz: Verwaltungsgericht Halle (Saale), Beschluss vom 6. August 2026 – 7 B 491/25 HAL

Darf die Glücksspielaufsicht einem Unternehmen den Betrieb untersagen, während sie bei zugelassenen Wettbewerbern eine möglicherweise unzureichende Prüfung der finanziellen Belastbarkeit ihrer Kunden akzeptiert? Diese Frage steht im Mittelpunkt einer Entscheidung des Oberverwaltungsgerichts Sachsen-Anhalt. Hintergrund ist die umstrittene Anerkennung einer SCHUFA-G-Auskunft als Nachweis dafür, dass sich ein Spieler erhöhte monatliche Einzahlungen leisten kann.

Das Verwaltungsgericht Halle hatte darin einen erheblichen Widerspruch zum gesetzlichen Spielerschutz gesehen und einer Anbieterin vorläufigen Rechtsschutz gegen die Untersagung ihres Angebots gewährt. Das Oberverwaltungsgericht änderte diese Entscheidung. Ob die SCHUFA-Praxis rechtmäßig ist, ließ es ausdrücklich offen. Entscheidend war für den Senat, dass selbst ein unterstellter Mangel die Erlaubnispflicht und die übrigen Anforderungen an den Anbieter nicht entfallen lässt.

Warum virtuelle Automatenspiele einer Erlaubnis bedürfen

Der Fall betrifft ein Unternehmen, das im Internet virtuelle Automatenspiele anbot, also digitale Nachbildungen von Geldspielautomaten. Für solche Angebote gilt der Glücksspielstaatsvertrag 2021. Nach § 4 Abs. 1 GlüStV 2021 dürfen öffentliche Glücksspiele nur mit behördlicher Erlaubnis veranstaltet oder vermittelt werden. Ohne diese Erlaubnis ist der Betrieb verboten.

§ 4 Abs. 4 Satz 1 GlüStV 2021 ermöglicht für bestimmte Glücksspielarten, darunter virtuelle Automatenspiele, eine Erlaubnis für das Angebot im Internet. Die Vorschrift eröffnet damit einen rechtmäßigen Marktzugang, gibt den Betrieb aber nicht allgemein frei. Die zusätzlichen Anforderungen an Internetangebote ergeben sich insbesondere aus § 4 Abs. 5 GlüStV 2021. Dazu zählen der Ausschluss minderjähriger und gesperrter Spieler sowie die Einhaltung der besonderen Vorschriften zum Jugend- und Spielerschutz.

Daneben verlangt § 4a GlüStV 2021 unter anderem Zuverlässigkeit und Sachkunde der verantwortlichen Personen, wirtschaftliche Leistungsfähigkeit des Unternehmens sowie Transparenz und Sicherheit des Betriebs. Der Veranstalter muss die Gewähr für eine ordnungsgemäße Durchführung des Glücksspiels bieten.

Für die länderübergreifende Erlaubniserteilung und Aufsicht über virtuelle Automatenspiele ist seit dem 1. Januar 2023 die Gemeinsame Glücksspielbehörde der Länder – GGL zuständig. Die im vorliegenden Fall angegriffenen Bescheide stammen dagegen bereits aus dem Jahr 2022.

Bei der Erlaubnisprüfung sind zwei Fragen zu unterscheiden: Ist das Unternehmen zur ordnungsgemäßen Veranstaltung befähigt und zuverlässig? Und entspricht das konkrete Angebot den gesetzlichen Schutzanforderungen? Beide Ebenen hängen zusammen. Wer Spielerschutzvorgaben wiederholt missachtet, kann damit zugleich Zweifel an seiner Zuverlässigkeit als Veranstalter begründen.

Fehlt die erforderliche Erlaubnis, kann die Glücksspielaufsicht das Angebot nach § 9 Abs. 1 Satz 3 Nr. 3 GlüStV 2021 untersagen. Gegen eine solche Untersagung richtete sich das Verfahren.

Was das monatliche Einzahlungslimit bedeutet

Ein zentrales Schutzinstrument ist das anbieterübergreifende Einzahlungslimit nach § 6c GlüStV 2021. Spieler müssen ein individuelles monatliches Limit festlegen, das grundsätzlich 1.000 Euro nicht überschreiten darf. Die Grenze gilt für die erfassten Online-Glücksspielangebote insgesamt. Bei einem festgelegten Limit von 1.000 Euro verbleiben nach einer Einzahlung von 700 Euro bei einem Anbieter grundsätzlich noch 300 Euro für weitere Einzahlungen bei den erfassten Anbietern. Die Einhaltung wird über eine zentrale Limitdatei kontrolliert.

Das Einzahlungslimit betrifft die Einzahlungen auf Spielkonten. Es ist vom Höchsteinsatz für ein einzelnes Spiel zu unterscheiden. Seine anbieterübergreifende Ausgestaltung soll verhindern, dass Spieler die finanzielle Begrenzung durch die Nutzung mehrerer Unternehmen umgehen.

Unter bestimmten Voraussetzungen dürfen höhere Einzahlungslimits zugelassen werden. Nach den im Verfahren behandelten Entscheidungsrichtlinien waren Erhöhungen auf bis zu 10.000 Euro monatlich und für einen begrenzten Spielerkreis unter zusätzlichen Voraussetzungen sogar auf bis zu 30.000 Euro möglich.

Vorausgesetzt wird insbesondere, dass der Spieler wirtschaftlich hinreichend leistungsfähig ist und kein suchtauffälliges Spielverhalten zeigt. Als geeignete Nachweise wirtschaftlicher Leistungsfähigkeit nennen die behördlichen Vorgaben etwa Einkommensteuerbescheide, andere Einkommensnachweise und Bankauszüge. Bloße Selbstauskünfte reichen nicht aus.

Hier geht es somit um die finanziellen Verhältnisse des einzelnen Spielers. Diese Prüfung ist von der wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit des Glücksspielunternehmens als Voraussetzung seiner Erlaubnis zu trennen.

Was die SCHUFA-G-Auskunft nachweisen soll

Umstritten war, ob eine SCHUFA-G-Auskunft, also eine für den Glücksspielbereich verwendete Bonitätsauskunft, den erforderlichen Nachweis erbringen kann.

Nach der Beschreibung des Verwaltungsgerichts werden hierfür offene und erledigte Negativinformationen aus angeschlossenen Unternehmen und öffentlichen Quellen ausgewertet. Daraus wird ein statistischer Wert zur Wahrscheinlichkeit einer Überschuldung oder der Vernachlässigung finanzieller Verpflichtungen gebildet.

Der Einwand des Verwaltungsgerichts setzt bei der Aussagekraft dieses Werts an: Eine günstige Bonitätsbewertung belegt noch nicht, dass erhöhte Glücksspielausgaben finanziell tragbar sind. Auch ein Mensch mit geringem Einkommen kann seine bisherigen Rechnungen zuverlässig bezahlt haben. Daraus folgt nicht, dass er monatlich mehrere Tausend Euro für Glücksspiel aufbringen kann. Die Bewertung bisheriger Zahlungserfahrungen beantwortet deshalb nicht ohne Weiteres die Frage nach der wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit für ein erhöhtes Einzahlungslimit.

Die behördliche Anerkennung des Verfahrens ging nach den gerichtlichen Feststellungen auf einen Vergleich zurück, der im November 2022 vor dem Verwaltungsgericht Darmstadt in einem Sportwettenverfahren geschlossen worden war. Die GGL trat diesem Vergleich zum 1. Januar 2023 bei. In der Folge wurde die SCHUFA-G-Auskunft bei zugelassenen Anbietern als Nachweis für die wirtschaftliche Leistungsfähigkeit von Spielern akzeptiert.

Weshalb sich die Anbieterin auf diese Praxis berief

Die Antragstellerin hatte im August 2021 eine glücksspielrechtliche Erlaubnis beantragt. Der Antrag wurde im Mai 2022 abgelehnt. Im Oktober 2022 folgte die Untersagung ihres unerlaubten Glücksspielangebots. Im ursprünglichen Eilverfahren blieb sie erfolglos: Das Verwaltungsgericht lehnte ihren Antrag im Juni 2023 ab; auch das anschließende Beschwerdeverfahren führte nicht zu ihren Gunsten.

Später beantragte die Anbieterin nach § 80 Abs. 7 VwGO, die frühere Eilentscheidung zu ändern. Diese Vorschrift ermöglicht eine erneute Entscheidung insbesondere wegen veränderter oder zuvor ohne Verschulden nicht geltend gemachter Umstände.

Die Anbieterin berief sich nun auf den behördlichen Umgang mit der SCHUFA-G-Auskunft. Ihr Einwand: Die Aufsicht setze ihr gegenüber das Erlaubnisregime durch, während sie bei zugelassenen Wettbewerbern eine Aushöhlung zentraler Spielerschutzanforderungen hinnehme. Damit stehe die gegenwärtige Rechtfertigung der fortdauernden Untersagung im Licht der Dienstleistungsfreiheit aus Art. 56 AEUV infrage.

Dieser Ansatz reicht über die Forderung nach gleicher Nachsicht gegenüber allen Unternehmen hinaus. Er betrifft die unionsrechtliche Rechtfertigung staatlicher Beschränkungen: Wer den Marktzugang zum Schutz der Spieler begrenzt, muss dieses Schutzanliegen auch in seiner tatsächlichen Verwaltungspraxis hinreichend folgerichtig verfolgen.

Warum das Verwaltungsgericht einen Widerspruch im Vollzug erkannte

Das Verwaltungsgericht Halle sah nach summarischer Prüfung eine administrative Inkohärenz, also einen erheblichen Widerspruch zwischen dem gesetzlichen Schutzkonzept und seiner behördlichen Umsetzung. Die Glücksspielaufsicht halte an der SCHUFA-G-Praxis fest, obwohl deren Eignung zur Feststellung wirtschaftlicher Leistungsfähigkeit seit Längerem infrage stehe.

Dafür führte die Kammer einen konkreten Vorgang an: Noch im Mai 2026 hatte die Behörde in einem anderen Verfahren einen Vergleichstext angeboten, der die qualifizierte SCHUFA-Abfrage für eine Limiterhöhung auf 10.000 Euro ausdrücklich anerkannte. Das stand aus Sicht des Verwaltungsgerichts im Widerspruch zur angekündigten Überprüfung beziehungsweise Beendigung dieser Praxis.

Die Kammer knüpfte dabei an den Beschluss des Oberverwaltungsgerichts vom 2. Dezember 2024 – 3 M 169/24 an. Diesen verstand sie dahin, dass eine systematische behördliche Duldung rechtswidriger Angebotserweiterungen ein Gewicht erreichen könne, das die Rechtfertigung des Erlaubnisvorbehalts erschüttere. Während der Senat damals noch keine hinreichenden Anhaltspunkte für eine solche Praxis gesehen hatte, hielt das Verwaltungsgericht sie inzwischen für belegt.

Es ordnete deshalb die aufschiebende Wirkung der Klage gegen die Untersagung an. Die Anbieterin erhielt damit vorläufigen Schutz gegen deren Vollzug. Eine Glücksspielerlaubnis wurde ihr dadurch nicht erteilt.

Warum das Oberverwaltungsgericht anders entschied

Das Oberverwaltungsgericht stellte zunächst klar, dass seine frühere Aussage keine allgemeine Unionsrechtswidrigkeit des Erlaubnisvorbehalts begründen sollte. Die Formulierung aus dem Jahr 2024 bezeichnete es insoweit als möglicherweise missverständlich.

Nach seinem nun erläuterten Ansatz muss zwischen der behördlichen Handhabung einer einzelnen Schutzvorschrift und der eigenständigen Funktion der Erlaubnispflicht unterschieden werden. Die Erlaubnispflicht sichert eine vorherige Prüfung zahlreicher Anforderungen. Dazu gehören neben dem Einzahlungslimit etwa Jugend- und Spielerschutz, die Verhinderung parallelen Spiels und die Zuverlässigkeit des Veranstalters. Diese Anforderungen verlieren ihre Rechtfertigung nicht schon deshalb, weil die Behörde eine andere Schutzvorgabe möglicherweise unzureichend durchsetzt.

Maßgeblich bleibt nach Auffassung des Senats die konkrete Bedeutung des Mangels für den Marktzugang: Wurde die Erlaubnis aufgrund unionsrechtswidriger Kriterien versagt? War das Verfahren intransparent oder diskriminierend? Oder bestanden unabhängig von der beanstandeten Verwaltungspraxis tragfähige Gründe gegen die Erteilung?

Eine unionsrechtswidrig gehandhabte Anforderung darf dem Bewerber gegebenenfalls nicht zu dessen Nachteil entgegengehalten werden. Daraus folgt nach dem Beschluss jedoch keine Freistellung von den übrigen Erlaubnisvoraussetzungen.

Darüber hinaus unterscheidet der Senat zwischen der Ahndung vergangener Verstöße und der präventiven Unterbindung eines unerlaubten Angebots. Die vom Verwaltungsgericht herangezogene Rechtsprechung zu strafrechtlichen Sanktionen lasse sich nach seiner Auffassung nicht ohne Weiteres auf eine Untersagung übertragen, die einen fortdauernden rechtswidrigen Zustand für die Zukunft beenden soll.

Weitere Verstöße standen einer offensichtlichen Erlaubnisfähigkeit entgegen

Für das Ergebnis war entscheidend, dass der Senat auch ohne Berücksichtigung des Einzahlungslimits erhebliche Zweifel an der Zuverlässigkeit der Anbieterin sah.

Er verwies auf weitere Verstöße in den Jahren 2021 bis 2023, unter anderem gegen Vorgaben zu Höchsteinsatz, Mindestspieldauer, automatisierten Spielabläufen und anonymen Einzahlungen. Hinzu kam, dass die Anbieterin ihr unerlaubtes Angebot nach Ablehnung ihres Erlaubnisantrags und nach gerichtlichen Eilentscheidungen fortgesetzt hatte. Nach den vom Senat herangezogenen Feststellungen stellte sie das unerlaubte Glücksspielangebot in Deutschland erst Anfang September 2023 ein.

Deshalb war aus Sicht des Gerichts auch bei Ausblendung der Verstöße zum Einzahlungslimit nicht offensichtlich, dass die materiellen Erlaubnisvoraussetzungen nunmehr erfüllt waren. Das gegen die Untersagung gerichtete Abänderungsverfahren konnte die abschließende Prüfung der Zuverlässigkeit im Erlaubnisverfahren nicht ersetzen.

Zeitlich trennte der Senat ebenfalls: Die erst nach den Bescheiden von 2022 etablierte SCHUFA-G-Praxis stellte die Rechtmäßigkeit der ursprünglichen Erlaubnisversagung nach seiner Auffassung nicht rückwirkend infrage. Für die gegenwärtigen und künftigen Wirkungen der Untersagung waren zwar die aktuellen Verhältnisse zu berücksichtigen. Die übrigen Erlaubnishindernisse waren damit aber nicht ausgeräumt.

Was die Entscheidung für die Praxis bedeutet

Der Beschluss enthält keine gerichtliche Billigung der SCHUFA-G-Auskunft als Nachweis wirtschaftlicher Leistungsfähigkeit. Diese Frage hat das Oberverwaltungsgericht ausdrücklich offengelassen. Ebenso wenig lässt sich daraus ableiten, strukturelle Vollzugsdefizite seien unionsrechtlich stets folgenlos.

Die praktische Aussage ist enger: Wer eine Untersagung mit Mängeln der Aufsichtspraxis angreift, muss deren Bedeutung für die eigene Erlaubnisversagung und die fortdauernde Untersagung herausarbeiten. Zugleich muss er nachvollziehbar darlegen, weshalb frühere Verstöße seiner gegenwärtigen Zuverlässigkeit nicht mehr entgegenstehen und wie ein dauerhaft regelkonformer Betrieb gewährleistet wird.

Für zugelassene Unternehmen bleibt die Frage bestehen, ob ihre Verfahren zur Erhöhung von Einzahlungslimits die wirtschaftliche Leistungsfähigkeit der Spieler tatsächlich belastbar erfassen. Der Ausgang dieses Eilverfahrens beantwortet sie nicht. Auch die übrigen unionsrechtlichen Fragen sind durch den Beschluss nicht mit der Wirkung einer abschließenden Hauptsacheentscheidung geklärt.

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