Auch ein öffentlich-rechtlicher Vergleichsvertrag lässt Bauplanungsrecht nicht zur Verhandlungssache werden.
Mit Beschluss vom 21. Oktober 2025 (5 A 2395/21.Z) hat der Hessische Verwaltungsgerichtshof (VGH Kassel) ein deutliches Signal gesetzt:
Ein öffentlich-rechtlicher Vergleichsvertrag, der eine Baufläche im Außenbereich als dem Innenbereich zugehörig behandelt, ist nichtig.
Weder eine Gemeinde noch eine Bauaufsichtsbehörde kann die planungsrechtliche Lage eines Grundstücks vertraglich „umdefinieren“.
Damit unterstreicht der Gerichtshof die strikte Trennung zwischen öffentlichem Planungsrecht und vertragsrechtlichen Regelungen. Für Bauherren, Gemeinden und Investoren gilt: Das Baugesetzbuch (§§ 34, 35 BauGB) ist grundsätzlich nicht verhandelbar.
Darum ging es: Vom Parkgelände zum geplanten Einfamilienhaus
Die Klägerin war Eigentümerin eines Grundstücks auf dem Gelände eines ehemaligen Parks. Das Areal war im Flächennutzungsplan als Grünanlage ausgewiesen und lag außerhalb eines Bebauungsplans.
Mehrere Bauanträge für ein Einfamilienhaus waren von der Bauaufsichtsbehörde abgelehnt worden, weil das Grundstück im Außenbereich (§ 35 BauGB) lag.
Im Zuge eines früheren Berufungsverfahrens wurde 2017 von der Klägerin 2017 mit der Stadt und dem Landkreis ein öffentlich-rechtlicher Vergleichsvertrag geschlossen. Darin wurde vereinbart, die Fläche solle als Baugrundstück im Sinne des § 34 BauGB (Innenbereich) behandelt werden. Im Gegenzug stellte die Klägerin ihr Verfahren ein.
Auf Grundlage dieses Vergleichs beantragte sie erneut eine Baugenehmigung – erneut erfolglos. Das VG Gießen wies die Klage ab; der VGH Kassel lehnte die Zulassung der Berufung ab.
Rechtlicher Hintergrund: Innen- oder Außenbereich nach dem Baugesetzbuch
Der VGH erinnerte an die Kernregel des Bauplanungsrechts:
Ein Grundstück gehört nur dann zum Innenbereich (§ 34 BauGB), wenn es Teil eines Bebauungszusammenhangs ist. Dieser endet regelmäßig am letzten Baukörper.
Flächen, die sich daran anschließen, gelten als Außenbereich (§ 35 BauGB) – unabhängig von Grundstücksgrenzen, Zufahrten oder Bepflanzung.
Im konkreten Fall lag das Grundstück der Klägerin trotz vorhandener Randbebauung nicht innerhalb des Bebauungszusammenhangs. Es handelte sich um einen Teil einer ehemaligen Parkanlage, topografisch und optisch klar abgesetzt von der geschlossenen Ortslage. Eine Baulücke, die den Innenbereich fortsetzt, lag nicht vor.
Öffentlich-rechtlicher Vergleichsvertrag und gesetzliche Schranken
Nach Auffassung des VGH verstieß der geschlossene Vergleichsvertrag gegen ein gesetzliches Verbot (§ 134 BGB) und war daher nichtig (§ 59 HVwVfG).
Ein solcher Vertrag darf nur geschlossen werden, wenn eine tatsächliche oder rechtliche Ungewissheit besteht, die durch gegenseitiges Nachgeben beseitigt werden soll (§ 55 HVwVfG).
Eine solche Ungewissheit bestand hier nicht: Der Sachverhalt war vollständig ermittelt, die Rechtslage eindeutig. Die Baufläche lag im Außenbereich – und das war allen Beteiligten bekannt.
Der Versuch, durch Vertrag eine Zuordnungsentscheidung zu treffen, widerspricht der Bauleitplanungshoheit der Gemeinde. Nur im Rahmen der förmlichen Bauleitplanung (§§ 1 ff. BauGB) – etwa durch Bebauungsplan oder Klarstellungssatzung nach § 34 Abs. 4 BauGB – kann eine Fläche rechtmäßig dem Innenbereich zugewiesen werden.
Der VGH betont: Eine „vertragliche Innenbereichszuordnung“ ist bauplanungsrechtlich unzulässig und nichtig, weil sie das öffentliche Planungsverfahren umgeht und die gesetzlich vorgesehene Abwägung öffentlicher und privater Belange ausschaltet.
Keine Privilegierung und keine rechtliche Unsicherheit
Auch eine Privilegierung nach § 35 Abs. 1 oder Abs. 4 BauGB kam nicht in Betracht. Das geplante Wohnhaus diente nicht der Landwirtschaft oder anderen privilegierten Nutzungen.
Zudem lag keine rechtliche Ungewissheit im Sinne von § 55 HVwVfG vor. Ein bloßes Prozessrisiko oder die Unsicherheit über den Ausgang eines Gerichtsverfahrens reicht nicht, damit ein öffentlich-rechtlicher Vergleichsvertrag gerechtfertigt wäre.
Damit stand fest: Der Vertrag konnte keine rechtlichen Wirkungen entfalten. Die Klägerin hatte keinen Anspruch auf eine Baugenehmigung.
Bedeutung für die Praxis: Grenzen kommunaler Vertragsgestaltung
Der Beschluss des VGH Kassel zeigt mit großer Klarheit, dass auch ein öffentlich-rechtlicher Vergleichsvertrag nichts daran ändert, dass Bauplanungsrecht keine Verhandlungssache ist.
Ein öffentlich-rechtlicher Vertrag, der eine Baufläche im Außenbereich wie Innenbereich behandelt, ist rechtswidrig und unwirksam.
Auch ein öffentlich-rechtlicher Vergleichsvertrag kann und darf von Kommunen nicht genutzt werden, um planungsrechtliche Grenzen vertraglich zu „verschieben“.
Für Gemeinden bedeutet das:
- Keine planungsrechtlichen Zusagen außerhalb eines Bebauungsplans,
- Kein Vergleichsvertrag über die „Lage im Innenbereich“,
- Klare Trennung zwischen Verwaltungsvertrag und Bauleitplanung.
Für Grundstückseigentümer gilt:
- Vertrauen Sie nicht auf vermeintliche „Einvernehmen“ oder Zusicherungen,
- Eine rechtssichere Bebauung ist nur über formelle Bauleitplanung oder eine Klarstellungssatzung möglich.
Fazit und Empfehlung
Der VGH Kassel hat mit seiner Entscheidung die rechtlichen Grenzen geschärft, denen ein öffentlich-rechtlicher Vergleichsvertrag im Baurecht unterliegt:
Ein Vertrag kann keine planungsrechtliche Fiktion schaffen. Außenbereich bleibt Außenbereich – auch dann, wenn alle Beteiligten etwas anderes wollen.
Wenn Sie als Gemeinde, Investor oder Grundstückseigentümer Fragen zur Zulässigkeit von Bauvorhaben im Außenbereich, zur Gestaltung öffentlich-rechtlicher Verträge oder zur rechtssicheren Bauleitplanung haben, sollten Sie sich frühzeitig beraten lassen.
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