Subventionsrecht im Massenverfahren bei der Neustarthilfe während der Corona-Pandemie: Mitwirkungspflicht, Verwaltungspraxis und Verjährungsbeginn

Unter anderem mit der Neustarthilfe sowie der Neustarthilfe Plus haben die Corona-Wirtschaftshilfen haben das Subventionsrecht in eine neue Dimension geführt. Millionen Anträge, Milliardenbeträge und eine weitgehend digitalisierte Verfahrensführung stellten die Bewilligungsstellen vor strukturelle Herausforderungen. Das Verwaltungsgericht Düsseldorf hat mit Urteil vom 20. Februar 2026 (9 K 1677/25) über die Neustarthilfe entschieden und zentrale Grundsätze zur Mitwirkungspflicht im Zuwendungsverfahren, zur Bindungswirkung der ständigen Verwaltungspraxis sowie zum Beginn der Verjährung bei vorläufigen Bewilligungen unter Vorbehalt präzisiert.

Im Kern geht es um drei rechtliche Schlüsselprobleme:

  • Darf die Behörde eine Förderung im Schlussbescheid vollständig versagen, wenn der Antragsteller im Endabrechnungsverfahren nicht mitwirkt?
  • Ist neuer Tatsachenvortrag im gerichtlichen Verfahren noch berücksichtigungsfähig?
  • Beginnt die Verjährungsfrist des Rückforderungsanspruchs bereits mit der vorläufigen Bewilligung – oder erst mit dem endgültigen Schlussbescheid?

Das Gericht beantwortet diese Fragen mit bemerkenswerter Klarheit zugunsten der Verwaltung.

Darum ging es genau: Vorläufige Bewilligung der Corona-Neustarthilfe, fehlende Mitwirkung, vollständige Rückforderung

Neustarthilfe Corona Rückgewähr

Der Kläger hatte im Juni und August 2021 im Wege von Direktanträgen die sogenannte Neustarthilfe sowie die Neustarthilfe Plus beantragt. Beide Hilfen wurden in voller Höhe – 7.500 Euro bzw. 4.500 Euro – bewilligt, allerdings ausdrücklich unter dem Vorbehalt der endgültigen Festsetzung im Rahmen der Endabrechnung.

Die einschlägigen Nebenbestimmungen verpflichteten zur fristgerechten Endabrechnung über das Online-Portal und zur Bereithaltung sämtlicher prüfungsrelevanter Unterlagen.

Der Kläger reichte die Endabrechnungen fristgerecht ein. Im Oktober und November 2024 forderte die Bezirksregierung über das Antragsportal mehrfach weitere Unterlagen an – insbesondere Einkommensnachweise, Umsatzbelege und Nachweise zur fortlaufenden Geschäftstätigkeit. Zugleich erfolgten E-Mail-Benachrichtigungen an die vom Kläger angegebene E-Mail-Adresse.

Eine Reaktion erfolgte nicht.

Mit Schlussbescheiden vom 21. und 23. Januar 2025 lehnte die Behörde die Förderung vollständig ab, ersetzte die vorläufigen Bewilligungsbescheide und forderte die als Neustarthilfe bereits ausgezahlten Beträge zurück.

Der Kläger machte im Klageverfahren geltend, er habe sich im Ausland aufgehalten, habe Schwierigkeiten mit dem ELSTER-Zugang gehabt und zudem sei der Rückforderungsanspruch bereits verjährt.

Die Entscheidungsgründe: Strenge Linie im Zuwendungsrecht

Maßgeblichkeit der ständigen Verwaltungspraxis

Das Gericht stellt zunächst klar, dass es im Subventionsrecht entscheidend auf die geübte Verwaltungspraxis ankommt. Nach dieser Praxis werden Endabrechnungen stichprobenartig oder anlassbezogen überprüft; bei fehlender Mitwirkung erfolgt eine vollständige Ablehnung und Rückforderung.

Diese Praxis sei weder willkürlich noch unverhältnismäßig. Vielmehr sei sie sachlich gerechtfertigt durch:

  • haushaltsrechtliche Vorgaben der wirtschaftlichen Mittelverwendung,
  • den legitimen Zweck der Missbrauchsbekämpfung,
  • sowie die Anforderungen eines Massenverfahrens mit Millionen Anträgen.

Die Mitwirkungspflicht nach § 26 Abs. 2 VwVfG NRW treffe den Antragsteller in besonderer Weise. Gerade im Zuwendungsrecht liege es in seiner Sphäre, die Fördervoraussetzungen vollständig und rechtzeitig darzulegen.

Keine Berücksichtigung neuen Vorbringens im Klageverfahren

Besonders praxisrelevant ist die Aussage, dass nach ständiger Verwaltungspraxis ausschließlich auf die Erkenntnislage im Zeitpunkt der behördlichen Entscheidung abgestellt wird. Neue Unterlagen im Klageverfahren – hier eine betriebswirtschaftliche Auswertung – bleiben grundsätzlich unbeachtlich.

Diese Beschränkung sei zulässig. Der Staat dürfe im Bereich freiwilliger Subventionen typisieren und generalisieren. Ein Anspruch auf Einzelfallkorrektur bestehe nicht.

Auslandsaufenthalt entlastet nicht

Der Umstand, dass sich der Kläger in den USA aufhielt und Schwierigkeiten beim Portalzugang geltend machte, begründe keinen atypischen Ausnahmefall. Es sei Sache des Antragstellers, eine dauerhafte Zugriffsmöglichkeit sicherzustellen oder jedenfalls unverzüglich Kontakt zur Bewilligungsstelle aufzunehmen.

Rückforderung und Verjährung: Beginn erst mit dem Schlussbescheid

Dogmatisch besonders bedeutsam ist die Auseinandersetzung mit der Verjährung des Erstattungsanspruchs nach § 49a VwVfG NRW.

Zwar entsteht der Rückforderungsanspruch materiell-rechtlich rückwirkend mit der vorläufigen Bewilligung. Für den Beginn der dreijährigen kenntnisabhängigen Verjährungsfrist analog §§ 195, 199 BGB ist jedoch maßgeblich, wann der Anspruch erstmals geltend gemacht werden kann.

Das ist erst mit Erlass des endgültigen Schlussbescheids der Fall.

Vor dessen Erlass besteht mit dem vorläufigen Bewilligungsbescheid ein Rechtsgrund für die Zahlung; der Erstattungsanspruch ist daher nicht durchsetzbar und kann folglich auch nicht verjähren.

Zudem unterliegt die Befugnis der Behörde, einen vorläufigen Verwaltungsakt durch einen endgültigen zu ersetzen, als Gestaltungsrecht nicht der Verjährung.

Die häufig in der Praxis vertretene Auffassung, Rückforderungen aus Corona-Hilfen wie der Neustarthilfe seien „automatisch nach drei Jahren“ verjährt, erweist sich damit als unzutreffend.

Systematische Einordnung: Zuwendungsrecht als Regime erhöhter Mitwirkungsanforderungen

Die Entscheidung verdeutlicht strukturelle Besonderheiten des Subventionsrechts:

  • Es handelt sich um freiwillige staatliche Leistungen, nicht um gebundene Ansprüche.
  • Die gerichtliche Kontrolle beschränkt sich im Kern auf die Wahrung des Gleichheitssatzes und das Verbot evidenter Unsachlichkeit.
  • Der Zuwendungsempfänger unterliegt einer erhöhten Mitwirkungs- und Sorgfaltspflicht.
  • Verfahrensökonomie und Haushaltsklarheit rechtfertigen eine strenge Handhabung im Massenverfahren.

Das Urteil steht damit in einer Linie mit der obergerichtlichen Rechtsprechung zur Ermessensbindung durch Verwaltungspraxis und zur restriktiven Berücksichtigung nachträglichen Vortrags.

Konkrete Empfehlung für Antragsteller und Unternehmen

Die Entscheidung zeigt eindrücklich:

Wer öffentliche Fördermittel wie die Neustarthilfe oder die Neustarthilfe Plus beantragt, muss das Verfahren bis zum endgültigen Abschluss aktiv begleiten. Eine vorläufige Bewilligung unter Vorbehalt ist keine gesicherte Rechtsposition.

Unternehmen und Solo-Selbstständige sollten insbesondere:

  • sämtliche Mitwirkungsanforderungen fristgerecht und vollständig erfüllen,
  • elektronische Kommunikationswege regelmäßig kontrollieren,
  • technische Zugangshindernisse unverzüglich anzeigen und dokumentieren,
  • sowie Rückforderungs- und Verjährungsfragen frühzeitig rechtlich prüfen lassen.

Gerade im Kontext der Corona-Hilfen ist davon auszugehen, dass weitere Prüf- und Rückforderungsverfahren folgen werden.

Unsere Kanzlei AVANTCORE RECHTSANWÄLTE in Stuttgart berät bundesweit Unternehmen, Freiberufler und institutionelle Zuwendungsempfänger im öffentlichen Förder- und Subventionsrecht. Wir unterstützen Sie bei:

  • der strategischen Begleitung von Endabrechnungs- und Prüfverfahren,
  • der Abwehr von Rückforderungs- und Zinsbescheiden,
  • der Durchsetzung von Vertrauensschutz- und Billigkeitserwägungen,
  • sowie in verwaltungsgerichtlichen Verfahren einschließlich Berufungszulassungs- und Verfassungsbeschwerden.

Im Subventionsrecht entscheidet nicht selten die richtige Verfahrensstrategie über erhebliche wirtschaftliche Konsequenzen. Eine frühzeitige juristische Begleitung ist daher kein Luxus, sondern betriebswirtschaftliche Notwendigkeit.